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樊笑英:以總量控制促進礦業轉型升級

來源:中國國土資源報 日期:2017年12月8日 17:34
黨的十九大報告提出,必須堅持節約優先、保護優先、自然恢複為主的方針,形成節約資源和保護環境的空間格局。當前,我國礦業開發與生态環境保護矛盾凸顯,尤其是生态紅線的劃定,礦業生産環境成本大幅提高,保護性特定礦種管理面臨諸多問題。對此,必須加強供給側改革,以總量控制促進礦業産業結構升級,推進礦産資源開采保護性制度建設,有效促進優勢礦産資源保護。
礦産資源開采的保護性制度及其成效
國土資源部近年來制定了各項法律規章加強礦産資源保護。
加強礦業權管理,從源頭控制。從1999年4月開始的随後幾年,國土資源部陸續出台多項管理文件暫停受理鎢、銻和稀土礦探礦權和采礦權,至今沒有放開。2009年開始開展礦業權清理工作,通過資源整合使礦業權向大型企業集中,目前稀土行業形成六大集團,千噸以上鎢礦企業17家,有效提升了産業科技水平和市場競争力。同時,通過專項整治,對無證、越界等非法礦業活動進行了嚴厲打擊。通過收緊礦業權,從源頭上有效遏制了無序開采亂象,礦業秩序得到大大改觀。
實行總量控制政策,管好開采與生産。國土資源部從2002年開始先後對鎢礦、稀土、銻礦實行開采總量控制。政策實施前,稀土礦山生産呈持續增長,1990年~2005年間礦山産量增長率為14.1%。2006年實施總量控制後,才轉入下降通道。銻礦山1981年~2007年,銻精礦産量年增長率7.4%,2009年以後大幅下降。2010年,工業和信息化部開始實行“指令性生産計劃”管理,2015年改為“生産總量控制指标”管理,對企業加工生産總量進行控制。
實行出口配額管理。國家從1998年開始對部分礦産品實施出口配額制度,規定企業年度出口量不得超過其擁有的配額數量。出口配額限制,對于源頭調控保護性礦種資源開采、規範礦産品出口、抑制資源低價賤賣起到了一定作用。2014年,在世貿組織裁定下我國取消了出口配額制度,改為出口備案制度。
推進資源整合和專項整治。國土資源部不斷加強和完善保護性開采的特定礦種的勘查開采管理。2011年,國家頒布《關于促進稀土行業健康可持續發展的若幹意見》,實施了環保準入、淘汰落後産能、稀土專用增值稅發票等一系列管理制度,連續幾年開展稀土開采、生産、環保、打擊走私等專項整治行動,使稀土違法得到有效遏制。通過資源整合,礦業權清理整頓,産能向大型企業集中,礦業秩序大大改善,産能集中度大大提高。
保護性開采特定礦種管理面臨諸多問題
礦業權管理收緊影響礦業市場長遠發展,多年暫停受理鎢、稀土等保護性礦種勘查開采權許可證申請,在生産中出現許多實際問題。比如:在原有采礦權範圍内新增資源量、擴邊新增資源量或者找到非探礦權證礦種等,均面臨探采礦業權的變更登記、探轉采是否招拍挂等實際問題,均無法辦理相關手續。少數地方以探代采、以多金屬礦或假借其他礦種名義開采,以及礦山實施技改擴大産能,以資源綜合利用名義擴大産能等,這些違法違規行為增多,大多數處于監管盲區。
同時,保護性開采特定礦種總量控制存在監管盲區。總體來看,通過總量控制,主采礦開采總量基本得到有效控制,但市場實際消費的礦産資源量還是超出開采總量控制額度。其中的差額來源,一部分是綜合利用超出的部分,還有一部分是非法開采、多金屬名義開采等途徑流入市場的部分。由不同部門分别下達開采總量指标和生産總量指标,造成生産總量指标與開采權許可證核定的開采規模往往不一緻,企業必然就高不就低,這導緻對超指标生産無法處罰,不利于指标管理,也造成監管困難。
此外,保護性開采特定礦種的環境成本差别增大。近年來,正規生産企業、大型國有礦山在環保設施投入、技術改造方面投入比較大,而民營企業、小型礦山以及非法盜采者在這方面的投入很少,礦産品價格具有明顯優勢,對礦産品市場産生比較大的影響,導緻礦産品價格在低位徘徊,正規企業利潤空間下降甚至虧本經營。
以供給側改革推進礦業産業結構調整
筆者認為,結構調整是資源保護的關鍵。礦業權管理、總量控制都是從礦業開發的源頭入手進行管理,雖然取得一定效果,但卻存在與終端消費市場不一緻的問題。從目前礦産品消費流向來看,鎢、稀土等礦産資源均以國内消費為主。但是,低端産能大、高端産品研發不足,産品結構初中級水平占比高、高附加值産品少,是我國礦業加工冶煉領域的主要問題。消耗高于總量控制指标的礦産資源,卻以生産中低端産品為主,在造成産能閑置的同時,也一定程度上刺激了源頭開采。開采強度過大,儲采比下降,會使我們失去資源優勢。因此,源頭管理還需要配合中下遊企業的産業結構調整,以較少原料生産高附加值産品。
對此,有必要加強供給側改革,通過總量控制促進産業結構調整。建議通過指标内礦石原料的流向調控,來抑制中低端産品産能,鼓勵和保障高端産能,逐步實現優勝劣汰,優化産業結構。建議從對中下遊冶煉加工企業生産的産品進行分類定級入手,核定不同級别産品産能,将開采總量有效應用到中高端生産加工企業。中低端産品加工作為高端産品的前端生産,盡可能為國内高端生産提供供給,而非大量出口獲得較低收益。利用總量指标流向調控,促使礦業中下遊低端、中小企業轉型升級,支持大中型企業、高技術産品加工企業發展,淘汰落後産能,優化産業結構和培育具有國際競争力的大型礦企,使優勢礦産、戰略性礦産的地位不僅僅體現在資源本身儲量上,更要體現在終端産品供應上。
同時,還應該加大科技創新力度,提高礦産品科技含量。我國是礦産品出口貿易第一大國。但從出口産品特點看,中低端産品占比較大,高附加值高技術含量産品較少。我國供應全球80%以上的鎢原料,但高端裝備制造業用硬質合金仍需大量進口。要改變貿易産品結構,必須盡快進行産業結構調整,并控制出口産品類型等級,提高出口産品的技術标準。
在此基礎上,有必要建立資源儲備制度。建議在加強礦業權管理和總量控制的同時,進行保護性開采特定礦産資源礦産地和礦産品儲備。這是确保優勢礦産資源長期可持續發展的重要舉措,要盡快出台相關細則,有效落實。
(作者單位:國土資源部咨詢研究中心)

所屬類别: 行業綜述

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